|
| Gần 3 năm kể từ khi Luật PPP có hiệu lực, có 10 dự án mới được phê duyệt chủ trương đầu tư theo Luật PPP; 14 dự án đang triển khai các bước chuẩn bị chủ trương đầu tư. Ảnh: Lê Tiên |
Luật PPP đã tạo ra nền tảng pháp lý cao nhất cho phương thức đầu tư này và tạo ra những chuyển động tích cực trên thực tế. Tuy nhiên, vẫn còn những rào cản khiến thị trường PPP chưa sôi động, hấp dẫn tư nhân như kỳ vọng và nhu cầu thực tiễn.
Rào cản lớn từ sự chưa đồng bộ pháp luật
Từ kết quả khảo sát doanh nghiệp và nhiều bên liên quan, Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) và Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) vừa hoàn thiện, công bố Báo cáo đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam hiện nay: Rào cản và Giải pháp. Báo cáo này chỉ ra còn rất nhiều rào cản đối với triển khai dự án PPP.
Trong đó, việc ban hành văn bản hướng dẫn, nhất là thông tư, theo đánh giá của nhóm nghiên cứu là rất chậm trễ, là điểm nghẽn lớn nhất hiện nay đối với việc thực hiện dự án PPP trong vài năm qua và thời gian tới. Theo ông Nguyễn Minh Đức, Ban Pháp chế VCCI, ngày 23/11/2022, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 30/CT-TTg nhằm đẩy mạnh triển khai thi hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo phương thức PPP và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, nhưng đến nay, tiến độ vẫn rất chậm. Hiện nay, mới chỉ có Bộ Giao thông vận tải ban hành các văn bản hướng dẫn về đầu tư theo phương thức PPP đối với các dự án thuộc phạm vi quản lý. Các thông tư này có phạm vi điều chỉnh đối với tất cả các dự án giao thông gồm đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải và hàng không. Tuy nhiên, theo đánh giá của các doanh nghiệp thì nội dung chủ yếu của thông tư vẫn tập trung chủ yếu vào lĩnh vực đường bộ. Các lĩnh vực quản lý khác của các bộ, ngành khác chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết như lĩnh vực giao thông. Một số lĩnh vực có nhu cầu đầu tư PPP như điện lực, xử lý chất thải vẫn chưa có văn bản hướng dẫn Luật PPP ở cấp thông tư.
Bên cạnh đó, quy định pháp luật chưa đồng bộ là rào cản lớn trong việc đưa Luật PPP vào thực tế. Trong đó, cơ chế chia sẻ giảm doanh thu tại Luật PPP, theo ông Nguyễn Minh Đức, được nhiều nhà đầu tư kỳ vọng, nhưng chi phí xử lý từ dự phòng ngân sách trung ương hoặc dự phòng ngân sách địa phương chưa đủ chắc chắn vì dự phòng ngân sách còn phải dùng cho nhiều nhiệm vụ chi cấp bách. Trong trường hợp không đủ để bù chênh lệch về sụt giảm doanh thu thì chưa có cơ chế pháp lý để xử lý. Như vậy, chưa thể tạo sự yên tâm cho nhà đầu tư.
Báo cáo của VCCI cũng chỉ ra một số vướng mắc khác về vấn đề điều chỉnh giá theo hợp đồng BOT giao thông; hạn mức phần vốn nhà nước trong dự án PPP; thiếu quy định rõ ràng về trách nhiệm của Nhà nước trong trường hợp thay đổi pháp luật dẫn tới bất lợi cho nhà đầu tư; thiếu chế tài bảo đảm các cam kết trách nhiệm của cơ quan nhà nước; những khó khăn rất lớn liên quan đến tiếp cận tín dụng…
Bà Nguyễn Thanh Hà, Phó Giám đốc Công ty Luật Viethink chia sẻ, việc hài hòa lợi ích giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong dự án PPP là rất khó, khi Nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, còn nhà đầu tư được làm những gì pháp luật không cấm. Đó chính là rào cản khi mỗi cơ quan nhà nước chỉ được tham gia ở góc độ chuyên môn của mình mà pháp luật cho phép. Trong khi đó, nhiều vấn đề của những dự án lớn chưa được quy định trong văn bản pháp luật, dẫn đến thiếu cơ sở để thực hiện, đàm phán hợp đồng giữa Nhà nước và nhà đầu tư.
 |
Một số lĩnh vực có nhu cầu đầu tư PPP như điện lực, xử lý chất thải vẫn chưa có văn bản hướng dẫn Luật PPP ở cấp thông tư. Ảnh: Bình Minh |
PPP chưa đến được người thực hiện công vụ
Bên cạnh sự thiếu đồng bộ về pháp lý, theo nhiều ý kiến, rào cản lớn không kém đến từ cách tổ chức thực hiện, từ con người thực thi chính sách PPP.
Báo cáo của VCCI nhấn mạnh vấn đề năng lực của cơ quan nhà nước. Theo ông Nguyễn Minh Đức, việc chuẩn bị dự án để thu hút đầu tư tư nhân có nhiều yếu tố khác so với đầu tư công, đặc biệt nằm ở việc dự báo doanh thu, xác định và chia sẻ rủi ro, xây dựng cấu trúc dự án được thị trường chấp nhận. Điều này đặt ra bài toán cho các cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ chuẩn bị dự án công trình hạ tầng sao cho đáp ứng mục tiêu tối đa hóa lợi ích công, đồng thời lại phải hấp dẫn về mặt lợi ích kinh tế. Để giải bài toán này, một số cơ quan nhà nước cho rằng cần phải thuê tư vấn tốt. Hiện nay, pháp luật đã cho phép các cơ quan nhà nước thuê tư vấn và có nguồn tài chính để chi trả. Tuy nhiên, hoạt động này được coi là một gói thầu và nhiều cơ quan còn lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu thuê tư vấn.
Bên cạnh đó, PGS. TS. Dương Đăng Huệ, nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật dân sự - kinh tế thuộc Bộ Tư pháp cho rằng, rào cản lớn còn đến từ năng lực thực thi công vụ. “PPP là gì, BOT là gì, BLT là gì…, nhiều cán bộ địa phương không biết, phải đi khắp nơi hỏi”, ông Dương Đăng Huệ nêu thực tế và cho rằng nhận thức của nhiều cán bộ làm công tác PPP kém và đã kém thì không dám làm. Vì thế, phải nâng cao trình độ của cán bộ về PPP.
Quan trọng không kém, theo ông Huệ và nhiều chuyên gia khác, là thay đổi tư duy lựa chọn dự án làm PPP. Nhiều địa phương còn tư duy cục bộ, dự án “ngon”, dễ thì giữ lại làm đầu tư công, dự án khó, “xương”, không có có lợi nhuận lại đẩy ra làm PPP. “Nhà nước chỉ làm những gì doanh nghiệp không làm được, dự án nào doanh nghiệp làm tốt thì hãy để doanh nghiệp làm”, ông Huệ nêu quan điểm.
Theo bà Nguyễn Linh Giang, Chánh Văn phòng PPP, Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT), khung pháp lý về PPP tương đối đầy đủ, từ luật, nghị định, một số thông tư đã được ban hành. Trong quá trình xây dựng Luật PPP, Bộ KH&ĐT đã lắng nghe khu vực tư nhân, thừa nhận quyền kinh doanh, thu hồi vốn, lợi nhuận thông qua hoạt động kinh doanh, phần nào đó chia sẻ rủi ro. Thông lệ quốc tế, thời gian chuẩn bị 1 dự án PPP trung bình 2 - 3 năm để đưa ra thị trường, ký kết được hợp đồng vì dự án phức tạp, cần hài hòa lợi ích các bên. Từ khi Luật PPP có hiệu lực, đến nay gần 3 năm, có 10 dự án mới được phê duyệt chủ trương đầu tư theo Luật PPP; 14 dự án đang triển khai các bước chuẩn bị chủ trương đầu tư. Đây phần lớn là các dự án quy mô rất lớn, tác động lan tỏa. Bên cạnh đó, còn 139 dự án PPP được triển khai trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực thi hành vẫn đang tiếp tục thực hiện hợp đồng đã ký kết, ít bị ảnh hưởng bởi các quy định mới ban hành.
Tuy nhiên, thực tiễn triển khai Luật, Bộ KH&ĐT cũng nhận diện những vướng mắc phát sinh và đang nghiên cứu, xem xét sửa đổi. Để thúc đẩy PPP, cần tiếp tục tích cực truyền thông về chính sách PPP; các bộ, ngành ban hành quy định hướng dẫn thực hiện dự án PPP trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; xây dựng cơ chế, chính sách phù hợp nhằm phát huy vai trò dẫn dắt đồng thời là bệ đỡ của các nguồn lực công, ưu tiên, bố trí nguồn lực nhà nước tham gia dự án PPP có tính chất lan tỏa, nghiên cứu hình thành cơ chế riêng hoặc quỹ để thực hiện nghĩa vụ dự phòng của nhà nước.
Bà Nguyễn Linh Giang cũng nhấn mạnh việc tập trung xử lý triệt để các tồn tại của các dự án BOT, BT giai đoạn trước để khơi thông tín dụng cho dự án mới, củng cố niềm tin của nhà đầu tư.
