|
| Việc nhượng quyền khai thác hàng nghìn km đường cao tốc đã và sắp được đưa vào vận hành sẽ giúp Nhà nước có ngay nguồn tiền lớn để đầu tư công trình khác. Ảnh: Tuấn Anh |
Với Việt Nam, hàng nghìn km đường cao tốc đã và sắp đưa vào vận hành đặt ra bài toán lớn là làm sao khai thác hiệu quả tài sản công cho phát triển đất nước.
Nguồn thu lớn từ nhượng quyền khai thác đường cao tốc
Chia sẻ kết quả nghiên cứu của Báo cáo Huy động nguồn lực tài chính mới cho các dự án cơ sở hạ tầng tại Việt Nam, ông Phan Vinh Quang, Giám đốc quốc gia Dự án Các cơ hội mới nổi tại châu Á (AEO) thuộc Cơ quan Hợp tác quốc tế Hoa Kỳ (USAID) cho biết, để đáp ứng nhu cầu tài chính cho hạ tầng, cần phải có nguồn lực mới. Trong đó, đầu tư tài sản mới bằng nguồn thu từ các tài sản hiện có của Chính phủ (AR) là 1 phương pháp được nhiều quốc gia trên thế giới thực hiện.
“Có người đặt câu hỏi đầu tư công rồi sao còn thu phí?”, ông Phan Vinh Quang nêu vấn đề và cho rằng, các công trình công như đường cao tốc, nhà máy nước, xử lý rác chỉ người sử dụng dịch vụ, người lưu thông trên con đường là hưởng lợi, trong khi tiền đầu tư là tiền thuế của tất cả người dân, doanh nghiệp. Thu phí lại từ việc sử dụng dịch vụ tốt để tái đầu tư cho các công trình hạ tầng khác chính là hài hòa lợi ích cho số đông. Bên cạnh đó, nhà vận hành tư nhân có công nghệ, kỹ nghệ quản lý tốt, giải phóng cho Nhà nước khỏi gánh nặng này để làm việc khác.
Ông Phan Vinh Quang chia sẻ, với mô hình AR, Nhà nước sẽ đấu thầu quyền khai thác và bảo trì dự án công hiện hữu, thu tiền 1 lần, lấy tiền đó đầu tư công trình mới. Yêu cầu đặt ra là cần có quy trình minh bạch, công khai để đấu thầu, thu được nhiều tiền nhất, minh bạch công khai quá trình sử dụng nguồn tiền này đầu tư cho công trình mới.
Ấn Độ - quốc gia có lịch sử tương đối lâu dài trong việc nhượng quyền thu phí các tài sản đường cao tốc, áp dụng mô hình AR thông qua hình thức hợp đồng thu phí, khai thác, duy tu và chuyển giao (TOT). Việc áp dụng mô hình TOT đối với các dự án đường cao tốc của Ấn Độ được thực hiện bởi Cơ quan Quản lý đường cao tốc quốc gia Ấn Độ (NHAI). NHAI đã đầu tư và nhượng quyền thu phí đường cao tốc cho các nhà đầu tư tư nhân thuê với thời hạn 25, 30 năm để đổi lấy một khoản phí nhượng quyền trả trước, chứ không trả hàng năm, Nhà nước có ngay nguồn tiền lớn để đầu tư công trình khác. Tiền thu được gửi vào một quỹ ủy thác tập trung được gọi là Quỹ thu lời từ đường cao tốc quốc gia, sau đó tái đầu tư số tiền này vào lĩnh vực đường cao tốc.
Theo Báo cáo, số tiền thu được qua đấu thầu tại Ấn Độ thường cao hơn rất nhiều mức giá ban đầu. Ví dụ gói thầu đầu tiên gồm 9 dự án, đấu thầu năm 2018, 1 quỹ đầu tư hạ tầng có trụ sở tại Sydney, Australia trúng thầu với giá cao hơn 55% so với giá trị nhượng quyền ước tính ban đầu. Số tiền thu được từ cuộc đấu thầu này là khoản đầu tư trực tiếp nước ngoài vào hạ tầng lớn nhất tại Ấn Độ đến thời điểm đó.
Để thu hút được nhà đầu tư (NĐT) vào các giao dịch lớn như thế này thì theo kinh nghiệm của Ấn Độ, Nhà nước phải cam kết không xây dựng đường song hành; NĐT có quyền huy động nguồn vốn mới để đảo nợ (phát hành trái phiếu, chứng chỉ); nếu có tranh chấp mà không vận hành được dự án do lỗi của Nhà nước thì sẽ được gia hạn dự án; hợp đồng chấm dứt trước thời hạn do lỗi bên nhận chuyển nhượng thì mất bảo lãnh thực hiện hợp đồng, tiền trả trước cho Nhà nước được thu về 70%, nếu tranh chấp mà Nhà nước thua thì NĐT nhận lại 100% doanh thu dự kiến trong tương lai, để bảo đảm không có động cơ phá hợp đồng.
Ông Phan Vinh Quang nhấn mạnh, để đấu thầu thành công, thu hút được nhà đầu tư, TOT được áp dụng cho những con đường có lịch sử doanh thu ổn định, cho phép nhà đầu tư tư nhân tiềm năng tin tưởng vào dự báo lưu lượng giao thông của dự án. Điều này cũng bảo đảm cơ quan nhà nước thu được số tiền cao nhất từ việc cấp nhượng quyền.
 |
Đầu tư tài sản mới bằng nguồn thu từ các tài sản hiện có của chính phủ (AR) là 1 phương pháp được nhiều quốc gia trên thế giới thực hiện. Ảnh: Trần Lộc |
Đấu thầu minh bạch, cạnh tranh là nền tảng thành công
Theo nhóm nghiên cứu của USAID, hiện nay, Việt Nam chưa có khuôn khổ thực hiện mô hình AR. Gần đây, Bộ Giao thông vận tải đề xuất thu phí trên các tuyến đường cao tốc được đầu tư công để bù đắp chi phí vận hành. Tuy nhiên, đề xuất này chưa được phê chuẩn và cũng không phải hoàn toàn là mô hình AR vì tiền thu được sẽ quay lại ngân sách nhà nước mà không có kế hoạch rõ ràng về việc tái đầu tư vào các dự án hạ tầng.
Hình thức O&M quy định tại Luật PPP có nhiều điểm chung với mô hình AR ở các quốc gia khác. Theo nhiều chuyên gia, với hàng nghìn km đường cao tốc đã và sắp khai thác, nếu việc thu phí trên đường cao tốc do Nhà nước đầu tư được thông qua, thì cơ chế O&M là rất cần thiết để vận hành hiệu quả hệ thống đường cao tốc.
Các nhà đầu tư tổ chức quốc tế khá quan tâm đến hình thức này vì họ có thể tránh được rủi ro trong giai đoạn xây dựng và rủi ro doanh thu được giảm thiểu nếu các dự án hiện đang hoạt động đã thiết lập nguồn doanh thu ổn định. Tuy nhiên, theo một số tổ chức quốc tế, mối quan tâm chính của họ là sự minh bạch và đáng tin cậy về hiệu quả hoạt động trong quá khứ của các dự án hạ tầng đang có. Không có dữ liệu đáng tin cậy, các NĐT không thể tự tin đấu thầu quyền thu phí liên quan đến các dự án do Chính phủ điều hành. Bên cạnh đó, hiện nay cũng chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết hợp đồng này, dẫn đến lo ngại rủi ro pháp lý có thể xảy ra. Luật PPP hiện không cho phép các NĐT tài chính (chủ yếu là các NĐT tổ chức) tham gia đấu thầu các hợp đồng O&M.
Nhóm nghiên cứu của USAID khuyến nghị áp dụng thí điểm cơ chế AR cho một số dự án đường cao tốc. Chính phủ nên xây dựng một khung pháp lý chi tiết để sử dụng mô hình O&M theo Luật PPP nhằm cho phép các NĐT tư nhân vận hành và bảo trì đường cao tốc đổi lấy phí nhượng quyền thông qua đấu thầu minh bạch và công khai. Nguồn tiền thu được cần được cam kết dành để phát triển các dự án hạ tầng, thay vì đưa chung vào ngân sách nhà nước. Nguyên tắc khi thực hiện O&M là phải thẩm định kỹ lưỡng khi đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, cần chuẩn bị dự án chi tiết để đánh giá tình trạng tài sản, dự báo lưu lượng để nghiên cứu kỹ lưỡng tính khả thi của dự án; vẫn cần có cơ chế chia sẻ rủi ro hiệu quả với những rủi ro nằm ngoài kiểm soát của tư nhân; đấu thầu cạnh tranh và minh bạch là yếu tố căn bản bảo đảm lợi ích cho khu vực công trong mô hình O&M. Đồng thời, cần thiết lập một khuôn khổ quản lý hợp đồng hiệu quả.
Còn theo ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI), vấn đề quan trọng là cách thức nhượng quyền, đấu thầu O&M như thế nào, vào thời điểm nào, làm xong công trình công mới mời NĐT O&M, hay NĐT vào từ quá trình xây dựng với bộ phận giám sát chất lượng công trình của họ. “NĐT phải biết công trình định đấu thầu như thế nào, chất lượng ra sao, còn chơi ú òa rất khó, rủi ro chất lượng khi vận hành rất cao, NĐT chưa chắc dám vào”, ông Trần Chủng nêu vấn đề.
